Actes de la conférence LVI04 Law via the Internet Conference, Paris nov. 2004
 

La dématérialisation des procédures d’élaboration des textes à publier au Journal Officiel de la République Française

Le 4 novembre 2004, par Philippe Belin,

M. Philippe BELIN, Chargé de mission auprès du Directeur au Secrétariat général du Gouvernement - France

Système d’Organisation en Ligne des Opérations Normatives

« Je ferai des lois si conformes aux intérêts des citoyens, qu’ils croiront eux-mêmes plus avantageux de les maintenir que de les transgresser. »
Solon
Portrait en relief de Solon. Fait partie d’une série de 33 portraits de grandes figures de l’histoire du droit placés au-dessus des portes menant à la Chambre des Représentants des Etats-Unis.
Artiste : Brenda Putnam. Marbre. 1950 Source : Relief Portraits of Lawgivers (The Architect of the Capitol)
SOLON. - Homme politique athénien (640 ? - 558 ? av. J-C.). Selon la légende, c’est de lui qu’Athènes reçut sa première législation démocratique. A ses propres yeux, son principal mérite fut de rendre leur liberté à de nombreux citoyens athéniens injustement proscrits ou réduits à l’esclavage, et ce « par la force de la loi, qui unit la contrainte et la justice ». Il est par suite devenu, pour la civilisation occidentale, le modèle des législateurs.
Solon (v.640-561 av. J.-C.), homme d’État et poète athénien.
Né à Athènes dans une famille eupatride, il écrivit des poèmes pour faire connaître et justifier les mesures politiques qu’il avait prises. Pour les historiens grecs postérieurs, ses poèmes étaient la principale source d’informations sur la crise économique et sociale à laquelle il tenta de remédier. Ayant acquis à Athènes la réputation de bon conseiller lors de la guerre contre Mégare pour la possession de Salamine, il fut élu archonte pour 594-593.
Les réformes de Solon
Les deux principales mesures prises par Solon pour soulager la misère des paysans sont la suppression de toutes les dettes garanties sur la terre ou la liberté et l’interdiction de toute créance garantie sur la personne du débiteur.
On lui attribue, peut-être à tort, d’autres réformes économiques.
Solon introduisit aussi un code de lois moins sévères : il abolit toutes les lois de Dracon, excepté les lois sur l’homicide.
Il établit une hiérarchie fondée non plus sur la naissance mais sur la richesse : il brisait ainsi le monopole héréditaire du pouvoir que détenaient les Eupatrides. Désormais les neuf archontes seraient élus parmi les citoyens les plus riches, qu’ils soient ou non de naissance noble. Les citoyens appartenant aux classes intermédiaires détiendraient des charges moins importantes. Les citoyens de la dernière classe, les plus pauvres, se borneraient à voter à l’ekklêsia. C’est ce qu’on appelle une τιμοκρατία (timocratia), une démocratie censitaire.
Deux questions seront abordées successivement :

- Les fondements de la démarche

- Histoire et contenu du projet

Fondements de la démarche

Dématérialiser la production normative : pourquoi ?
Les mauvaises raisons :
La dématérialisation aurait un intérêt en soi
Elle permettrait de réaliser immédiatement des gains de productivité

1/ Il ne s’agit pas de céder à une quelconque fascination pour les TIC

2/ Difficile, a priori, de réaliser des gains de productivité dans un domaine de l’activité administrative ou prévaut depuis toujours un savoir-faire « artisanal ».

Dématérialiser la production normative : pourquoi ?
Les bonnes raisons :
1.La dématérialisation a des effets directs : immédiateté / fiabilité des transmissions ; gain de temps dans le chaînage des opérations
2.Elle a des effets induits : meilleures possibilités d’archivage ; vérifications facilitées ; consultation à tout moment des états antérieurs
3.Elle ouvre la possibilité de produits dérivés : tableaux de bord ; états de synthèse divers
4.Elle passe par une formalisation dont les conséquences sont complexes (cela peut être aussi bien perçu comme une contrainte nouvelle que comme une garantie de rigueur).
5.Elle impose d’analyser le chaînage traditionnel des opérations, de le démonter puis le remonter, non sans l’avoir, le cas échéant, simplifié
6.Elle conduit nécessairement à s’interroger sur la répartition des responsabilités et peut nous amener à remettre en question la chaîne hiérarchique
7.Cette démarche est enfin à relier à la démarche « qualité de la réglementation » : chartes ministérielles ; mise au point d’indicateurs. Exemple du ministère de l’équipement qui souhaite connecter son haut-fonctionnaire chargé de la qualité de la réglementation.

Dématérialiser la production normative : quelles limites ?
Il n’est ni souhaitable, ni possible de tout dématérialiser
Les échanges verbaux, les contacts téléphoniques sur les projets de texte demeureront
Il convient de laisser une place aux contacts directs entre les intervenants
Une liberté d’appréciation doit être laissée aux contributeurs. Tous les cas particuliers ne sont pas nécessairement répertoriés ni codifiables. Cas du contrôle de la présence des pièces jointes (risque de tout bloquer si l’on décide de confier ce contrôle à la machine). Certaines étapes de la procédure échapperont à la dématérialisation : Conseil d’Etat ; assemblées parlementaires ; organismes consultatifs.... La reprise de l’existant n’est pas envisageable. A noter, le problème des projets qualifiés de très très urgents
Le travail juridique échappe par nature à l’application
L’analyse juridique échappe par nature à l’application. Dématérialiser les procédures ne signifie pas les automatiser.

Histoire et contenu du projet
Acteurs et instances de suivi de ce projet interministériel.
Maîtrise d’ouvrage : le secrétaire général du Gouvernement, assisté par l’agence de développement de l’administration électronique (ADAE)
Maîtrise d’œuvre : un prestataire désigné dans le cadre d’une consultation (éditeur, intégrateur, éditeur-intégrateur eux phases du projet

Le projet initial (1999 - 2002)
Il s’agit de dématérialiser l’intégralité du circuit normatif
Et les espaces informels de travail
Plus de 3000 utilisateurs
Budget = 1,6 M€ / 3 ans
Mais des doutes apparaissent...

Lancé au mois de janvier 99, dans le cadre du PAGSI, S.O.L.O.N. entend dématérialiser, à droit constant, toutes les opérations s’inscrivant dans le processus de production normatif, ceci dès l’avant-projet de texte
Il couvre l’ensemble du processus, depuis la conception du projet d’acte jusqu’à sa publication
Il a suscité la mise en place d’un comité de pilotage présidé par le SGG et d’un groupe des utilisateurs de SOLON.
S.O.L.O.N. comporte des espaces de travail informels : il cumule des fonctions de workflow et de forum interministériel ; il est censé inclure une aide à la rédaction des textes ainsi que la signature électronique.
Il est destiné à plus de 3000 utilisateurs
Un budget de 1,6 M€ / 3 ans est affecté à sa mise en œuvre.
Mais des doutes apparaissent sur sa faisabilité
•Projet très (trop) ambitieux : on craint de bâtir une sorte de cathédrale numérique
•Nécessité de se doter d’un système propriétaire
•Faible recul sur les technologies de workflow
•Coexistence espaces formels / informels difficile à assurer (contradiction entre une approche fermée et une approche ouverte)
•Adhésion limitée des ministères qui le trouvent intrusif
C’est pourquoi le projet est suspendu deux ans après son lancement.

Le projet révisé (2003 - 2005)
Un projet plus modeste
Inscrit au programme ADELE
Ramené à sa fonctionnalité essentielle (workflow)
Un périmètre raccourci
De 400 à 600 contributeurs
30 000 textes concernés / an

Le projet fait l’objet d’un reengineering de 6 mois :
•Au lieu d’élaborer une photographie des procédures actuelles puis d’établir un cahier des charges détaillé le plus fidèle possible à ces procédures (projet initial), on se livre à une recension des applicatifs « sur étagère » disponibles sur le marché.
•Après avoir identifié ceux-ci et cerné les potentialités techniques disponibles, on élabore un cahier des charges fonctionnelles dépouillé de toutes les fonctionnalités non indispensables à la réalisation du projet ou qui risqueraient de ne pas correspondre aux possibilités actuelles du marché.
S.O.L.O.N. est inscrit au programme ADELE (81ème proposition du plan d’action de l’administration électronique 2004-2007, lequel représente au total 140 mesures)
•S.O.L.O.N. est ainsi réduit à sa fonctionnalité principale (workflow)
•Son périmètre est raccourci : il s’arrêtera à la porte des ministères et n’inclura pas, au moins dans un premier temps, la signature électronique des textes
•Son objet demeure inchangé : dématérialiser l’ensemble de la chaîne d’élaboration des actes normatifs et décisions nominatives destinés à une publication au JORF ; garantir la traçabilité de chaque étape de travail et la conservation des états successifs des projets ; doter le secrétariat général du Gouvernement d’un outil fiable de suivi de la production normative
•Permettre un suivi diachronique (état d’avancement d’un projet de texte en cours d’élaboration) et synchronique (tableaux de bord par ministères ou par réformes)
•Budget limité à 150 000 € (hors hébergement et hors signature électronique)
•La saisine du Conseil d’Etat, des assemblées, du SGG empruntera obligatoirement l’application
•Seront traités dans SOLON (selon les statistiques 2003) :
•les 6000 textes signés par le PR ou par le PM (soit 110 lois, 18 ordonnances, 1950 décrets réglementaires et 2100 décrets individuels, 1730 arrêtés, 84 décisions diverses), dont 420 non publiés
•les 25 000 autres textes ou avis publiés au JORF par l’intermédiaire du SGG
•Soit environ 31 500 textes, représentant 26 240 pages du JORF.

Institutions raccordées
La présidence de la République
Le secrétariat général du Gouvernement
La direction des Journaux officiels
Les ministères
Le Conseil d’Etat
Les autorités administratives indépendantes
Certaines instances consultatives

Seront connectées à l’application toutes les institutions contribuant à l’élaboration de la norme, depuis l’étape de l’interministérialisation du projet, jusqu’à sa publication.

Périmètre de S.O.L.O.N.

SOLON s’arrêtera à la porte des ministères, autrement dit au niveau des bureaux des cabinets des ministères et des responsables des directions normatives des ministères
Il ne gèrera pas les étapes internes (réunions interservices) de la procédure d’élaboration des textes
La saisine du Conseil d’Etat, des assemblées, du SGG, notamment, empruntera obligatoirement l’application

Profils des contributeurs
Les ministres, directeurs et bureaux des cabinets
Les directeurs d’administration centrale concernés
Les secrétariats généraux des assemblées, du CE et des AAI
Le cabinet du PM et les collaborateurs du SGG

Un assemblage de fonctionnalités
Base de données
Workflow
Gestion électronique des documents
Moteur de recherche
Annuaire des contributeurs (LDAP)
Mise en forme des projets de texte
Outils de « reporting »
Module de publication en ligne
Signature électronique

Sous certaines réserves ou ultérieurement : Module de publication en ligne/ Signature électronique
Précisions sur l’environnement de l’application :S.O.L.O.N. sera accessible (aux personnes habilitées) par une liaison Internet
Il ne nécessitera pas d’adaptation particulière des postes de travail (client léger)
Il sera hébergé sur le réseau ADER

- Composition d’un dossier

- Cycle de vie d‘un dossier

- Itinéraire d’un projet de décret

- Tableaux de bord et outils de recherche

 

Documents joints à l'article

Présentation du projet SOLON
PDF | 478.8 ko | document publié le 2 novembre 2004
Système d’Organisation en Ligne des Opérations Normatives
Présentation du projet SOLON
PowerPoint | 846.5 ko | document publié le 2 novembre 2004
Système d’Organisation en Ligne des Opérations Normatives
 

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Présidence de la 1ère table-ronde : table ronde : Internet juridique : nouveaux moyens, nouvelles inégalités
Animation de la 1° table ronde : Internet juridique : nouveaux moyens, nouvelles inégalités
1° table ronde. Internet juridique : nouveaux moyens, nouvelles inégalités. Ginevra PERUGINELLI
 

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